Høring - Felles håndhevingsapparat for diskriminering på grunnlag av kjønn og etnisitet. Rapport fra arbeidsgruppe.

Barne- og familiedepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet sender i fellesskap ovennevnte rapport fra en tverrdepartemental arbeidsgruppe på høring. Etter høringen vil regjeringen ta endelig standpunkt til hvordan håndhevingen bør organiseres, herunder om det bør etableres et felles apparat for diskriminering på grunnlag av kjønn og etnisitet, som foreslått i arbeidsgruppens rapport. 

Bakgrunn
Det statlige likestillingsapparatet har en lang og positiv historie som frittstående og uavhengige organer. Holgersenutvalget har i sin utredning  NOU 2002:12 Rettslig vern mot etnisk diskriminering i stor utstrekning bygget på de erfaringene som er høstet i likestillingsapparatet når det gjelder forslaget til et håndhevingsapparat for lov mot etnisk diskriminering. Det er viktig å bygge videre på disse  erfaringene når en skal møte fremtidens utfordringer. Et felles håndhevingsapparat vil ikke innebære en nedlegging av det eksisterende likestillingsapparatet, men en videreføring og videreutvikling av dette. 

Holgersenutvalget foreslo et Diskrimineringstilsyn, en Klagenemnd for etnisk likestilling og et Kompetansesenter for etnisk likestilling. Tilsynet skal i henhold til forslaget ha avgjørelsesmyndighet og kunne ilegge sanksjoner ved overtredelse av loven. Klagenemnda skal behandle klager over vedtak fattet av tilsynet. Utvalget foreslo at Kompetansesenter for etnisk likestilling skal være pådriver, påvirke holdninger og gi veiledning, og de  foreslo at Senter mot etnisk diskriminering, SMED, blir omdannet til et slikt kompetansesenter.

Det nye apparatet som ble foreslått i NOU 2002:12 tilsvarer i hovedsak dagens apparat på likestillingsområdet, med Likestillingsombudet, Klagenemnda for likestilling og Likestillingssenteret.       

Organer for separate diskrimineringsgrunnlag vil være små og sårbare. Et felles apparat vil kunne være ressursbesparende og gi større tyngde med hensyn til fagkompetanse. I flere andre land, som Nederland, Irland og Canada, er det etablert felles apparat for de ulike diskrimineringsgrunnlagene. I andre land, som Storbritannia og Sverige, blir spørsmålet om et  felles apparat for ulike diskrimineringsgrunnlag utredet.

Arbeidsgruppen har utredet hvordan et mulig felles håndhevingsapparat for diskriminering på grunnlag av kjønn og etnisitet kan utformes. Utredningen bygger på hovedtrekkene i forslagene fra Holgersenutvalget og dagens likestillingsapparat.  

Hovedtrekk fra arbeidsgruppens forslag
Arbeidsgruppen anbefaler at det etableres et felles håndhevingsapparat for diskriminering på grunnlag av kjønn og enisitet, og foreslår hvordan et slikt apparat kan organiseres, dvs hvor mange organer apparatet skal bestå av og hvilke roller organene skal ha.

Arbeidsgruppen foreslår at det felles håndhevingsapparatet skal bestå av to organer, et tilsyn/ ombud og en klageinstans. Organet foreslås organisert som et forvaltningsorgan med særskilte fullmakter.

Forslaget innebærer at et nytt tilsyn eller ombud både skal behandle enkeltsaker og ha en pådriverfunksjon. Gruppen legger vekt på fordelene ved å kombinere tilsynsfunksjonene med en pådriverrolle. Det vises til at enkeltsaksbehandlingen vil gi grunnlag for generalisering, og slik utgjøre et viktig grunnlag for pådriverrollen. Evalueringen av SMED bekrefter at denne koblingen har vært avgjørende for SMEDs rolle som pådriver, jf. omtalen nedenfor.    

I tråd med forvaltningslovens alminnelige system foreslår arbeidsgruppen at det etableres en klageinstans. Det vises til gode erfaringer med Klagenemnda for likestilling, samt at klageordning vil spare brukerne og staten for ressurskrevende rettssaker for domstolene. 

Arbeidsgruppen drøfter nærmere hvilke funksjoner de to organene bør ha. Gruppen tar utgangspunkt i at kompetansen bør være så lik som mulig etter de to lovene, og at det derfor bør legges opp til en harmonisering av likestillingsloven og forslaget til lov mot etnisk diskriminering. I denne sammenhengen drøfter arbeidsgruppen hvorvidt førsteinstansen bør ha kompetanse til å treffe bindende vedtak, eller heller ha en uttalerett på linje med Likestillingsombudets kompetanse etter dagens likestillingslov. Gruppen anbefaler at førsteinstansen gis kompetanse til å fatte bindende vedtak. Gruppen tar ikke endelig stilling til hvilke sanksjoner organet bør kunne ilegge i enkeltsakene, men viser til likestillingsloven samt forslaget i NOU 2002: 12 som allerede har vært gjenstand for høring.   

Flertallet går inn for at organet ledes av et styre oppnevnt av Kongen i Statsråd, mens mindretallet anser at både organets uavhengighet og styring kan sikres gjennom lovgivningen, jf. Likestillingsombudet.

Arbeidsgruppens flertall foreslår å betegne det nye håndhevingsapparatets 1. instans tilsyn, under henvisning til den foreslåtte organisasjonsform med styre og at ombudsbegrepet assosieres med organer som ikke har formell vedtakskompetanse. Mindretallet argumenterte for det vel innarbeidede navnet ombud med dets positive assosiasjoner.

Håndhevingsorganet bør ha en holdnings- og adferdspåvirkningsrolle, og en støtte- og veilederrolle, i tillegg til at det skal drive med dokumentasjon og overvåking. Det skal tillegges de oppgavene som i dag ligger til Likestillingssenteret og oppgavene som er foreslått lagt til Kompetansesenteret for etnisk likestilling, jf. NOU 2002: 12 kapittel 20.    

Gruppen foreslår at klageorganet skal behandle klager over vedtak fra tilsynet. Dersom det blir et ombud, behandler klagenemnda klager over saker som har vært behandlet av ombudet, jf. ordningen i dag etter likestillingsloven.

Gruppen har også kort drøftet rettshjelp og tilgrensende problemstillinger.

Arbeidsgruppen har videre drøftet hvorledes et slikt nytt organ samt en klageinstans bør organiseres. Det vises ellers til arbeidsgruppens rapport, som følger vedlagt.   

Bør et nytt felles organ ha myndighet til å treffe bindende vedtak?
Vi gjør oppmerksom på at arbeidsgruppen i sin utredning har lagt opp til at en slik ny instans som både arbeider med håndheving og med påvirkningsarbeid, enten kan tillegges vedtaksmyndighet eller kan begrenses til å ha en ombudsfunksjon, som innebærer at den ikke har myndighet til å fatte bindende vedtak. Gruppen konkluderer med å anbefale at det nye organet gis vedtakskompetanse (se kapittel 7.2.2). Argumentet for dette er at mange i dag oppfatter Likestillingsombudets uttalelser som bindende vedtak, og at vedtaksmyndighet vil føre til større forutsigbarhet for brukerne. Dessuten viser arbeidsgruppen til at en reell toinstansbehandling gi den beste rettssikkerheten.

Vi vil her likevel synliggjøre overfor høringsinstansene at det også vil være mulig å etablere et slikt felles organ uten å gi det vedtaksmyndighet, dvs. slik ordningen etter likestillingsloven i dag praktiseres ved at Likestillingsombudet gir uttalelse, og at partene eventuelt kan bringe sakene inn for en Klagenemnda for å fatte bindende vedtak. En slik løsning vil innebære at forslaget i NOU 2002: 12 samstemmes i retning av myndighetsfordelingen i dagens likestillingslov, men slik at Likestillingsombudet og Likestillingsenterets funksjoner blir slått sammen i ett organ og utvidet til å omfatte også likestilling uavhengig av etnisk bakgrunn. Argumentet for en slik modell er at rollekonflikter mellom tilsynsrollen og påvirkningsrollen dermed unngås, og at en slik modell vil legge best til rette for at organet blir oppfattet som troverdig.

Vi ber høringsinstansene om eventuelle synspunkter til en slik alternativ organisering. 

Evaluering av Likestillingssenteret og av SMED
I Regjeringens endelige stillingstagen til et felles håndhevingsapparat og utformingen av dette, vil man også ta i betraktning resultatene fra de nylig foretatte evalueringene av SMED og Likestillingssenteret.

Likestillingssenteret er behandlet i rapporten "Faglig frihet eller politisk frigang? En evaluering av Likestillingssenteret". Rapporten er skrevet av Statskonsult og forelå i mai 2003. Den finnes på http://www.statskonsult.no/publik/publikasjoner/2003-10/2003-10.pdf

Denne evalueringen tar for seg hvilke oppgaver Likestillingssenteret har prioritert og hvilken rolle det spiller i det statlige likestillingsarbeidet, og hvor velegnet den eksisterende tilknytningsformen er for de oppgaver senteret utfører.

Evalueringen synliggjør utfordringene som er forbundet med et offentlig organ som har stor grad av valgfrihet i virksomhetsutøvelsen, kombinert med liten grad av politisk og faglig kontroll. Sett fra et forvaltningspolitisk synspunkt behandler rapporten helt grunnleggende problemstillinger som nøye må overveies i utformingen av et fremtidig håndhevingsapparat.

Senter mot etnisk diskriminering har også vært gjenstand for evaluering, jf. rapporten ”SMED  underveis. En prosessevaluering av Senter mot etnisk diskriminering.” Evalueringen er foretatt av NIBR og Institutt for kriminologi og rettssosiologi ved Universitetet i Oslo og finnes på  http://odin.dep.no/krd/norsk/publ/rapporter

Evalueringen omhandler SMEDs rettshjelpsfunksjon, dennes oppgaver med dokumentasjon og overvåking og SMEDs  pådriverfunksjon, og viser hvordan samspillet mellom disse funksjonene har fungert positivt. Samtidig synliggjør rapporten noen av utfordringene knyttet til den fremtidige organiseringen av oppgaver på feltet, blant annet når det gjelder styringsforhold, forvaltningsmodell og forholdet til de frivillige organisasjonene på feltet.

Underliggende etater mv.
Vi ber om at departementet vurderer om det er nødvendig å legge saken fram for underliggende organer som ikke er særskilt nevnt på listen over høringsinstanser. 

Arbeidsgruppes rapport finnes også på http://odin.dep.no/krd/norsk/publ/rapporter/016081-220021 eller kan bestilles fra Kommunal- og regionaldepartementet, innvandringsavdelingen, forværelset telefon 22 24 71 73 eller 22 24 71 71  eller fra Barne- og familiedepartementet, Familie-, barnehage- og likestillingsavdelingen, forværelset telefon 22 24 25 11/ 22 24 25 17.

Høringsfrist
Høringsfristen er 30. september 2003. Høringsuttalelsene sendes til Kommunal- og regionaldepartementet, Innvandringsavdelingen, Postboks 8112 Dep, 0030 Oslo.

Med hilsen

Barbro Bakken  e.f.     fung. ekspedisjonssjef

Arni Hole e.f. ekspedisjonssjef Barne- og familiedepartementet