Innspill til Diskrimineringslovutvalget
Innspillet er dels svar på spørsmål stilt fra utvalget 5.11.08, men tar også opp andre spørsmål

Generelt om diskrimineringsvernet
Stopp Diskrimineringen mener på prinsipielt grunnlag at alle som utsettes for diskriminering har krav på samme grad av vern i en ny felles lov. Etter vår oppfatning vil noe annet stride mot internasjonale menneskerettskonvensjoner som Norge har ratifisert og tatt inn i norsk lov gjennom menneskerettsloven.

Lovens diskrimineringsvern vil være uttrykk for samfunnets erkjennelse av at bestemte befolkningsgrupper diskrimineres.
Et mål må følgelig være å identifisere de grupper som faktisk diskrimineres og eksplisitt liste disse opp i en paragraf om hvem som omfattes av diskrimineringsvernet, samt inkludere kategorien ”annen status”, slik menneskerettskonvensjonene gjør. Dersom man velger å kun liste opp de mest kjente diskrimineringsgrunnlag i en slik ikke uttømmende liste, anbefaler vi å ta med ”sosial status” som et eget diskrimineringsgrunnlag. Da må det fremgå eksplisitt av lovforarbeidene hvilke grupper som omfattes av denne kategorien, for eksempel tidligere og nåværende rusbrukere, prostituerte, straffedømte osv. Dette er grupper man vet er særlig utsatt for stigmatisering og utstøting.

En mest mulig presis liste over diskrimineringsgrunnlag er også viktig for å sikre forutsigbarhet og entydig tolkning av loven.

Stopp Diskrimineringen mener at utvalget må utrede hvilke problemstillinger som er spesifikke i forhold til kategorien ”annen status”, for eksempel knyttet til aktivitetsplikt og skyldkrav. Derfor har vi ikke konkludert når det gjelder svar disse spørsmålene.

Stopp Diskrimineringen ser betydningen av å ta med kategorien ”annen status” først og fremst som en erkjennelse fra lovgivers side av at:

• grupper kan være utelatt på grunn av rådende fordommer
• det kan dukke opp grupper som lovgiver ikke har forutsetning for å vite noe om på tidspunktet da loven ble gitt, kjente eksempler er ”tyskerbarna” og HIV-positive.
  

Svar på spørsmål fra utvalget

1. Arbeidsgivers aktivitets- og redegjørelsesplikt

• Bør det innføres aktivitetsplikt på flere diskrimineringsgrunnlag? Bør det i så fall innføres aktivitetsplikt for arbeidsgiver på alle lovens diskrimineringsgrunnlag?

Stopp Diskrimineringen mener at aktivitetsplikten må gjelde alle de grunnlag loven erkjenner og dermed vernes.

• Bør aktivitetsplikten gjelde uavhengig av virksomhetens størrelse?

Plikten bør gjelde uavhengig av bedriftens størrelse, jf. felles høringsuttalelse fra Samarbeidsutvalget av funksjonshemmedes organisasjoner, til egen høring om aktivitetsplikt høsten 2007.
Det finnes flere måter å differensiere plikten på som tar hensyn til ulikheter i bedriftenes størrelse som f.eks. krav til handlingsplan i store bedrifter. (Blant annet vil vi vise til Econs utredning av aktivitetsplikt, som skisserer tre modeller).

• Bør aktivitetsplikten utformes etter mønster av andre lovers internkontrollregulering, for eksempel arbeidsmiljølovens krav til systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid, for på den måten lett kunne tilpasses eller innarbeides i virksomhetenes eksisterende styrings-/internkontrollsystemer?

Vi tror dette kan være en god idé, og ber utvalget utrede hvordan dette best lar seg gjennomføre.
Samtidig vil vi vise til våre innspill om å knytte aktivitetsplikten til offentlige anskaffelser, hvor vi også har foreslått egenerklæring etter mønster av egenerklæringen på HMS-området.

• Bør i så fall aktivitetsplikten håndheves av Arbeidstilsynet som ledd i tilsynet med HMS, eller av ombudet?

Stopp Diskrimineringen mener håndhevingen av aktivitetsplikten faller naturlig inn under LDOs mandat. Det er viktig å samle kompetansen på ett sted og å kunne følge med og se forskjeller og likheter mellom grunnlagene og utviklingen over tid.
Vi viser til at LDO nå har utviklet veileder til aktivitetsplikten etter Likestillingsloven, og har høstet verdifull erfaring gjennom en evaluering av kommunenes oppfyllelse av loven.

2. Håndheving og sanksjoner ved brudd på loven

• Bør loven ha en generell regel om ansvar uavhengig av skyld? Eller bør hovedregelen være at den som har diskriminert må kunne bebreides for å kunne bli trukket til ansvar? (dvs. bør reglene om oppreisnings-/erstatningsansvar uavhengig av skyld ikke utvides utover det som gjelder i dag?)

•  Vil det være ulike hensyn og vurderinger for ulike samfunnsområder når det gjelder spørsmålet om hvorvidt det bør stilles krav til skyld/at vedkommende kan bebreides for å tilkjenne oppreisning eller erstatning? Bør det gjelde egne regler for arbeidslivet?

Stopp Diskrimineringen mener lovens skyldkrav har en svært viktig bevisstgjørende og oppdragende effekt på pliktsubjektene. Vi kan ikke se at det skal gjelde særlige krav for arbeidsgivere, og mener derfor at samme skyldkrav skal gjelde også på andre samfunnsområder. Derimot kan det være forhold som tilsier at det gjøres unntak for enkelte kategorier pliktsubjekter, uten at vi ser hvem som kan ha behov for unntak.

• Dersom loven skal ha en sekkekategori i tillegg til de diskrimineringsgrunnlag som er presisert i loven, bør disse reglene også gjelde hvis saken gjelder et grunnlag som ikke er nevnt i loven (dvs. som omfattes av sekkekategorien)?

Vi viser til våre generelle kommentarer innledningsvis. Dette er en av de problemstillingene utvalget må se spesielt på. Vi minner om vår poengtering ovenfor av at målet må være å identifisere flest mulig diskriminerte grupper, også av hensyn til at loven skal være så presis og forutsigbar som mulig.

• Bør nemnda få mulighet til å pålegge oppreisning, slik at det ikke blir nødvendig å gå til domstolene?

Stopp Diskrimineringen ser gode argumenter både for og i mot begge modeller.

3. Er det andre forhold som gjelder aktivitetsplikt, håndheving og sanksjoner dere mener utvalget bør vurdere?

Vi viser til eget innspill med vedlegg om aktivitetsplikt knyttet til offentlige anskaffelser.

I tillegg ønsker vi at Diskrimineringslovutvalget skal klargjøre/utrede spørsmål som vi tok opp på møte med utvalget 5. januar i år.

Nedenfor behandles følgende tre områder:

• Begrensningen av pliktsubjektene i DTL, §§ 9 og 11
• Avklaring av tilretteleggingsplikten som kan utledes av det generelle diskrimineringsforbudet
• Definisjon av allmennheten

• Begrensningen av pliktsubjektene i DTL, §§ 9 og 11

Først og fremst er vi opptatt av at plikten til fysisk tilrettelegging, universell utforming, ikke kan begrenses til virksomheter rettet mot allmennheten. Arbeidsplasser og læresteder er like viktige som publikumsrettede virksomheter. Vi viser til tidligere innspill om dette i høringen om IKT høsten 2007 hvor vi og mange andre høringsinstanser redegjør grundig for at individuell tilrettelegging ikke fjerner de barrierene funksjonshemmede møter i utdanning og arbeidsliv. Vi kommer tilbake til dette nedenfor i forbindelse med betenkningen som er gjort på oppdrag fra BLD.

En virksomhet som er rettet mot allmennheten, men som er unntatt fra plikten, jf. § 2, er norske skip hvor enn de måtte befinne seg. Denne avgrensningen finner vi både uforståelig og urimelig. Særlig når vi vet at den amerikanske loven, Americans with Disabilities Act, til og med rammer utenlandske skip i amerikanske havner. For et par år siden fikk et norsk cruiseskip i amerikansk havn merke ADA loven. I motsetning til bygging av luftfartøyer, har Norge all innflytelse på utformingen av norske skip.
Stopp Diskrimineringen ber utvalget fjerne unntaket fra virkeområdet for skip.

• Avklaring av tilretteleggingsplikten som kan utledes av det generelle diskrimineringsforbudet

Behov for harmonisering
I tilknytning til den ovenfor nevnte problemstillingen tok vi også opp behovet for å sikre en harmonisering når det gjelder tilretteleggingsplikten i en ny felles lov. Det er som kjent ikke bare funksjonshemmede som har behov for tilrettelegging, og behovene kan til og med være svært likeartede, slik eksemplet vi ga om stridsrasjoner i det militæret viste. Som det også pekes på i betenkningen fra advokat Ann Helen Aarø, kan DTL faktisk innebære en innskrenkning av anvendelsesområdet for forbudet mot indirekte diskriminering, i og med avgrensningen i plikten i § 4, 7. ledd.

Stopp Diskrimineringen vil gjøre utvalget oppmerksom på at land som har felles lov har løst problemet på ulike måter, fra Tyskland som hjemler tilretteleggingsplikt for alle berørte grunnlag, til land som har valgt å ignorere problemstillingen.

Stopp Diskrimineringen ber utvalget klargjøre hva slags tilrettelegging som kan utledes av det generelle diskrimineringsforbudet i lovforarbeidene, og da spesielt forbudet mot indirekte diskriminering. Loven må sikre harmonisering.

Behov for klargjøring av hvor langt plikten til fysisk tilrettelegging går
I betenkningen fra advokat Ann Helen Aarø pekes det på at lovforarbeidene til DTL er svært uklare på i hvilken grad det kan utledes plikt til tilrettelegging fra det generelle diskrimineringsforbudet, og da særlig ut fra forbudet mot indirekte diskriminering.

Vi støtter hovedkonklusjonene i betenkningen, og vil understreke nødvendigheten av at utvalget og BLD avklarer ansvaret for klargjøring, slik at en ny felles lov ikke overlater ansvaret for å få tolket loven til rettspraksis. Det vil ta år og få rettspraksis på området.

Betenkningen behandler i kap. 3 tolkningen av § 4, 7. ledd som refererer til §§ 9 og 12 når det gjelder fysisk tilrettelegging,

I betenkningens kap. 3.4 presenterer Aarø to mulige tolkninger av avgrensningen i § 4, 7. ledd. En tolkning er at avgrensningen gjelder de pliktsubjektene som er omfattet av §§ 9 og 12, dvs. at disse ikke kan tillegges ytterligere plikt til fysisk tilrettelegging. Men en annen måte å forstå § 4, 7. ledd på er at loven ikke pålegger andre virksomheter plikt til fysisk tilrettelegging, enn dem som er pliktsubjekter etter §§ 9 og eller 12. Vi slutter oss til Aarø når hun vurderer de to tolkningsalternativene på denne måten på s. 15:
”Disse to tolkningsalternativene er ikke drøftet i forarbeidene. Med utgangspunkt i ordlyden til § 4, syvende ledd, og formuleringer som er brukt i forarbeidene, kan begge tolkningsalternativ forsvares. Sistnevnte tolkningsalternativ fremstår imidlertid som noe bedre forankret i lovens ordlyd og den ordlyd som er brukt i forarbeidene når avgrensningsbestemmelsen omtales.”
Vi er derfor overrasket over at Aarø likevel konkluderer med at det er det første tolkningsalternativet som må gjelde. Aarø begrunner dette med at det er mer i tråd med lovens formål og intensjon.

Denne konklusjonen er vi uenige i med henvisning til de samme sitater som er brukt i betenkningen. Etter vår oppfatning kan det ikke herske tvil om at Syseutvalget mente å ha dekket behovet for fysisk tilrettelegging i §§ 9 og 12. Deres argumentasjon for å hjemle alt om fysisk tilrettelegging i egne bestemmelser for å sikre forutsigbarhet for alle parter, kan ikke tolkes på annen måte. Ved å presisere dette grepet i en egen avgrensningsbestemmelse; § 4, 7. ledd, overlates ingen ting til tilfeldigheter i fremtiden.

Uavhengig av hva Syseutvalget har ment, vil vi imidlertid understreke at det er lovgivers syn som må legges til grunn for tolkning av loven, slik dette fremkommer i Ot.prp. nr. 44 (2007-2008). Dersom det var meningen at loven skulle tolkes slik at pliktsubjekter som ikke fanges opp av § 9, f.eks. arbeidsgivere og læresteder, likevel skal ha en plikt til generell fysisk tilrettelegging ut fra det generelle diskrimineringsforbudet, mener vi at dette eksplisitt måtte fremkommet ett eller annet sted i proposisjonen eller innstillingen. Men det gjør det ikke. Tvert imot, viser følgende sitat fra Ot. prp. nr 44, s. 169, at det ikke kan utledes en slik forpliktelse fra det generelle diskrimineringsforbudet:

”IKT-løsninger på arbeidsplassen omfattes av arbeidsmiljølovens bestemmelser om plikt til individuell tilrettelegging og lovforslagets § 12 (se kapittel 10.6.4.4) og reguleres ikke av lovforslaget § 11. For IKT i opplærings- og utdanningssektoren vises til opplæringsloven, samt til plikten til individuell tilrettelegging i lovforslagets § 12.”

Både Syseutvalget, lovgiver og betenkningen synes å legge til grunn at individuell tilrettelegging løser tilretteleggingsbehovene på arbeidsplassen og på lærestedet. I betenkningen kommer dette fram i følgende sitat fra kap. 3.4, s. 16:
”Avgrensningen ”rettet mot allmennheten” er ment å omfatte alle de situasjonene hvor behovet for tilrettelegging er stort jf punkt 2.2 ovenfor. Det er derfor mindre sannsynlig at det foreligger situasjoner utenfor det saklige anvendelsesområdet til § 9, hvor det med utgangspunkt i forbudet mot indirekte diskriminering, kan utledes fysiske tilretteleggingsplikter.”
Stopp Diskrimineringen vil påpeke at det tvert imot er svært sannsynlig at det foreligger slike situasjoner. Vi viser til at behovet for generell tilrettelegging av arbeidsplasser og læresteder når det gjelder bygg og IKT, har vært påpekt i alle høringsuttalelser som er kommet fra funksjonshemmedes organisasjoner; NOU 2005:8, høringen om IKT høsten 2007 og høringen på Stortinget om loven våren 2008. Dersom loven skal få slutt på diskriminering i utdanning og arbeid, må den kreve universell utforming av de elektroniske og fysiske arenaer hvor det er en forutsetning å kunne delta for elever og arbeidstakere.

• Definisjon av allmennheten

For det tredje tok vi opp behovet for å klargjøre hva som legges i allmennheten. Dette har vi tatt opp med BLD, FAD og LDO, og en nærmere redegjørelse for dette følger i siste avsnitt nedenfor.

Det er uklart hvem som kan reise sak mot f.eks. skoler etter § 9. Videre er det behov for en grundigere gjennomgang av læresteder som pliktsubjekter etter §§ 9 og 11 da det synes klart at læresteders virksomhet retter seg mot allmennheten på ulike måter. Vi finner det mest naturlig at dette er en sak for Diskrimineringslovutvalget. Men for sikkerhets skyld har vi også tatt opp dette med BLD, og gjengir derfor fra innspillet som ble sendt BLD i fjor høst.

Utdrag fra Innspill til utredning om varer, tjenester og informasjon rettet mot allmennheten
Definisjon av allmennheten i §§ 9 og 11
Læresteder er ikke blant pliktsubjektene som er pålagt aktivitetsplikt etter § 11 i DTL.
Stopp Diskrimineringen mener det er flere forhold som taler for at læresteder faktisk kommer inn under definisjonen av allmennheten. Vi ber om at arbeidsgruppen tar følgende forhold i betraktning.

På utdanningsinstitusjonenes hjemmesider ligger det masse informasjon som er rettet mot alle, ikke bare spesielle målgrupper som elever og studenter. Dette er informasjon om studietilbud, prosjekter, forskning og opptak. Enhver borger har tilgang til og kan nyttiggjøre seg denne informasjonen. Etter vår oppfatning er det ikke naturlig å skille mellom utdanningsinstitusjoner og annen offentlig og privat virksomhet som informerer om seg selv og sitt tilbud til publikum. På samme måte som utdanningsinstitusjonenes informasjon om opptak ikke vil være interessant og relevant for alle, vil heller ikke NAV sine tilbud være av allmenn interesse. Målgruppen er de som til enhver tid er i en bestemt situasjon, f.eks. de som skal søke sosialstønad, søke dagpenger eller lete etter ledig jobb. Videre er målgruppen for bankenes spare- og lånetilbud mennesker som har behov for lån eller å opprette konto, målgruppen for tilbud om å søke byggetillatelse er de som vil bygge hus.

Videre vil vi henlede arbeidsgruppens oppmerksomhet på forarbeidenes begrunnelse for at skoler skal være omfattet av § 9. I Ot.prp. nr. 44, kap. 10.2.4.4 står det følgende:

Eksempler på offentlige virksomheter rettet mot allmennheten er offentlige kontorer der publikum kan henvende seg, idrettsanlegg, virksomheter som tilbyr offentlig transport samt kulturbygg. Utvalget nevner også skoler, sykehus og fritidsklubber som eksempler på virksomheter som er pliktsubjekter etter § 9. Slike virksomheter er rettet mot mer spesifiserte målgrupper. En skole driver opplæringsvirksomhet for en nærmere spesifisert målgruppe, men vil over tid kunne oppleve variasjon blant de menneskene, elever, foreldre og andre som skal kunne benytte bygninger og arealer ellers. I tillegg brukes skolebygg ofte til andre formål enn opplæring, for eksempel til kulturtiltak, som valglokaler mv.

Slik vi tolker Ot.prp. nr. 44, er begrunnelsen for at skoler skal være omfattet av § 9 todelt. For det første fordi skolebygget og skolens tilbud også skal benyttes av foreldre og andre i tillegg til elevene. For det andre fordi skolen benyttes til ulike typer arrangementer utenfor skoletid.

Dersom foreldre har rett til universell utforming av skolebygg etter § 9, har de etter samme paragraf rett til universell utforming av skolens informasjonskanaler. Skolene bruker i dag programvare som er utilgjengelig for bl.a synshemmede foreldre. Samtidig er foreldre forpliktet til å holde seg orientert via internett.

Det er ingen prinsipiell forskjell mellom skolen som virksomhet rettet mot allmennheten i § 9 og i § 11. Den eneste forklaringen vi kan finne for at lovens forarbeider (NOU 2005:8 og Ot.prp. nr 44) opererer med et skille mellom bygg og IKT knyttet til læresteder, er som vi og andre har påpekt i høringsuttalelse til NOU 2005:8 og i andre innspill, at lovens forarbeider er preget av et høyde- og breddeperspektiv på tilrettelegging. Lovutvalget gir selv uttrykk for manglende kompetanse på IKT og informasjon.

Stopp Diskrimineringen vil be om at arbeidsgruppen sørger for harmonisering av §§ 9 og 11 når det gjelder definisjon av læresteder som virksomheter rettet mot allmennheten.