Hvorfor trenger Norge en anti‑diskrimineringslov?

av Berit Vegheim, daglig leder Borgerrettsstiftelsen Stopp Diskrimineringen

14 vanlige motforestillinger til innføring av en anti‑diskrimineringslov.

Motargumentene nedenfor er rangert etter type og innhold. Først presenteres de som bygger på mer eller mindre åpenbare misforståelser og gale forutsetninger om hva et sivilrettslig vern mot diskriminering er og innebærer. Deretter presenteres argumenter av mer prinsipiell og ideologisk art. Dokumentet er lagt til rette for lesing på internett og finnes på www.stopdisk.no

1) Loven vil bidra til å stigmatisere mennesker med nedsatt funksjonsevne, fordi den skiller oss ut som gruppe som krever særbehandling.

Dette motargumentet er basert på en feilaktig oppfatning om at en anti-diskrimineringslov vil gi mennesker med nedsatt funksjonsevne særlige rettigheter og fordeler som den øvrige befolkning ikke nyter godt av; med andre ord at loven innebærer en strategi for særbehandling. Her må det presiseres at en anti-diskrimineringslov ikke er en lov for tildeling av særrettigheter eller ekstra goder. Loven skal derimot sikre at en gruppe borgere ikke blir fratatt rettigheter eller blir stengt ute fra de tilbud og goder som andre borgere har.

Loven vil på sikt føre til mindre behov for særløsninger, og til at samfunnet utformes på en måte som kommer alle innbyggere til gode.

 

2) Det viktigste er holdningsendring.

Dette er et argument som generelt brukes mot lovgivning som virkemiddel. Til grunn for et slikt standpunkt ligger det en sterk tro på at det er holdninger som endrer handlinger fremfor omvendt. Det er imidlertid, lite sannsynlig at en slik strategi når fram på et område hvor det allment ikke erkjennes at den ekskludering som skjer, skyldes diskriminering, og ikke bare beklagelige omstendigheter og økonomiske årsaker.

Mer info

En lov som slår fast at manglende tilgjengeliggjøring av varer og tjenester, er diskriminering og belagt med straff, har en signaleffekt som på samme måte som likestillingsloven, vil endre holdninger til egen praksis.

For grupper som først og fremst rammes av diskriminerende handlinger, blir folks holdninger av liten interesse, bare man får stoppet de diskriminerende handlingene.

Earl Warren Chief Justice i USAs høyesterett på 50 og 60 tallet uttalte at det rådet en feilaktig oppfatning blant mange om at man ikke kan avskaffe rasediskriminering ved hjelp av lovgivning, bare ved å endre folks hjerter og sinn. -Sant nok-, sa Warren, -fordommer kan ikke avskaffes med lov, men at de påføres andre, kan loven hindre.- (fritt oversatt fra Paul Lappalainens foredrag på Stopp Diskrimineringens seminar 13.mai 2003, se manus på www.stopdisk.no/artikler/).

 

 

3) Man når lengre med frivillighet enn lovgivning.

I likhet med holdningsargumentet, tar heller ikke dette argumentet utgangspunkt i at manglende tilgjengelighet og deltakelse faktisk handler om diskriminering, og dermed er et brudd på menneskerettighetene. Det er ikke frivillighet som har bidratt til at kvinner og fargede har oppnådd økt deltakelse på områder som tidligere var forbeholdt hhv. mennene og de hvite.

 

Mer info

Oppfatningen om at frivillighet er en tilstrekkelig strategi, bygger også på en forutsetning om at utviklingen vil gå i riktig retning uansett. Det skulle nå være solid dokumentert i bl.a NOU 2001:22 Fra bruker til borger at "den gode vilje" ikke har vært noen god garantist for at så er tilfelle. Utvalget konkluderer på s. 294

”De funksjonshemmende barrierene er av til dels svært ulik karakter, men for de som berøres er de uansett viktige. Det store gapet mellom mål og virkelighet fremstår som et konglomerat av problemer. Det er imidlertid mulig å se en form for overordnet systematikk i dette konglomeratet. Systematikken er knyttet til hvordan samfunnet organiseres og utvikles. Hovedproblemet er at hensynet til at alle skal delta og ha like muligheter sjelden kommer inn som et viktig premiss i planleggingen, beslutningsprosessen eller i den konkrete utformingen av tiltak. Utvalget mener at dette er den viktigste årsaken til at vi ikke i særlig grad har kommet nærmere det overordnede målet om full deltakelse og likestilling.

 

Utvalget har lagt en politisk analyse til grunn: Når mål eller hensyn knyttet til en samfunnsgruppe glemmes i den grad at det blir et system i det, skyldes dette i stor grad at gruppen har en for svak posisjon til å gjøre sine premisser gjeldende - til å gjøre dem til selvsagte hensyn og premisser. Den svake posisjonen medfører at det ikke rokker ved myndighetenes legitimitet om gruppen overses, og manglende handling får ingen konsekvenser. Det råder fremdeles en del fordommer som gjør at det ikke er like selvsagt å ta inn hensynet til funksjonshemmede i samfunnsplanleggingen. Mennesker med funksjonsnedsettelser blir ikke sett som en del av befolkningen - men som en gruppe som ønsker sine krav gjennomført på bekostning av den øvrige befolkningen. Det er et alvorlig paradoks at nettopp fordi hensynet til alle borgere ikke legges til grunn for politikk og utforming av tiltak, kommer samfunnet i en situasjon der en må ty til kostbare særløsninger i etterkant.”

 

4) Standarder er viktigere enn lover.

Standarder er en forutsetning for at en lov som skal sikre tilgjengelighet for alle, skal være effektiv og kunne håndheves. Samtidig er loven en forutsetning for at standardene faktisk blir tatt i bruk og fulgt.

Dersom man f.eks. ikke vet hva en tilgjengelig buss er, hjelper det lite å ha en lov som påbyr tilgjengelighet. Det må derfor finnes en standard som presiserer at tilgjengelig buss omfatter både visuelle og auditive informasjonssystemer og bredde- og høydemål.

 

5) Brukermedvirkning er en bedre strategi enn lovverk.

Dette argumentet setter i likhet med det foregående, to virkemidler som i virkeligheten utfyller hverandre, opp mot hverandre.

Medvirkning uten lovfestede rettigheter og nedfelte standarder velter hele ansvaret over på funksjonshemmede selv og deres organisasjoner.

Mer info

Vellykket brukermedvirkning forutsetter at det finnes kunnskap å vise til for dem som skal representere andre. I mange tilfeller, f.eks. i plan- og bygningsprosesser, er det behov for klare standarder og retningslinjer, samt et godt lovverk som sikrer at det ikke blir opp til den enkelte representant å komme med forslag og innspill til løsninger. Ingen besitter tilstrekkelig kompetanse til å ivareta alle gruppers interesser og løsningsbehov.

Siden det alltid vil være økonomiske interesser involvert, kan ansvaret for å nå fram med krav, heller ikke hvile på den enkelte brukerrepresentant.

Det vil dessuten verken være realistisk eller ønskelig å basere all planlegging og utforming i samfunnet på brukermedvirkning. Med bl.a lovfesting av standarder og prosedyrer sikres tilrettelegging selv om det ikke er noen som representerer alle interesser i enhver prosess. Det er heldigvis ikke slik at man må innkalle til møter mellom representanter for trafikkantgruppene og veikontoret når lysreguleringen i et gatekryss planlegges. Ervervet kompetanse om hvordan dette lages hensiktsmessig finnes skriftlig, slik at trafikkantene ikke blir heftet hver gang en lysregulering settes opp.
Vi må kunne stole på at alle offentlige hjemmesider utformes i tråd med WAI-standarden når Regjeringen har sagt at den vil det, selv om det ikke er mulig for fysiske personer å stille opp og passe på alle som skal lage hjemmesider. Så mange kompetente personer med så mye ledig tid finnes ikke, og derfor trengs det en lovhjemling av standarden til å sikre en slik praksis.

 

 

6) Det er tilstrekkelig å styrke eksisterende lovgivning.

Dette argumentet overser at norsk lovgivning ikke dekker et av de mest betydningsfulle kjerneområder i en anti-diskrimineringslovgivning; forbud mot å forskjellsbehandle ved tilbud av varer og tjenester. Dette er i dag nedfelt i straffelovens § 349a (se pkt. 8 nedenfor) for en rekke grupper, men ikke for mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Mer info

Med et slikt vern mot diskriminering, ville de som produserer og tilbyr produkter, varer og tjenester måtte sørge for at tilbudet enten kan brukes av alle, eller at det gis et fullverdig alternativ dersom det vil medføre uforholdsmessige kostnader eller det er teknologisk umulig å nå alle med et bestemt tilbud. Forbudet gjelder både innenfor privat og offentlig sektor og på alle samfunnsområder og virksomheter, dvs. alle skal ha tilgang til alt fra restauranter, publikumsbygg, transportmidler og informasjons- og kommunikasjonsteknologi til alle slags behandlingstilbud. Forbudet gjelder uavhengig om det finnes en særlov på området eller ikke, og om det er dekket inn av en eksisterende særlov eller ikke. (Særlov betyr en lov innenfor et spesielt område eller en sektor, f.eks. samferdselsloven, opplæringsloven og sosialtjenesteloven).

 

 

7) Loven blir vanskelig å håndheve.

Effektiv håndheving avhenger av hvordan loven blir utformet.

Siden dette er en sivilrettslig lov, vil terskelen for å få medhold i at man har blitt utsatt for diskriminering, være lavere enn om forbudet står i straffeloven.

En lov som forbyr diskriminering vil dessuten ha en sterk signaleffekt som bidrar til bevisstgjøring og erkjennelse i samfunnet om at funksjonshemmede faktisk blir diskriminert. 

I Norge har likestillingsloven vist at en lov fører til bevisstgjøring som igjen fører til endring av praksis. Fra USA vet vi at bl.a ADA-lovgivningen har hatt samme effekt.

 

 

8) Loven bryter med norsk tradisjon.

Siden 1979 har Norge hatt en likestillingslov som forbyr forskjellsbehandling av menn og kvinner, og et Likestillingsombud som skal overvåke at loven ikke blir brutt.

Videre er det i straffeloven nedfelt forbud mot å forskjellsbehandle en person eller en gruppe av personer på grunnlag av deres trosbekjennelse, rase, hudfarge eller nasjonale eller etniske opprinnelse, homofil legning, leveform eller orientering i forhold som gjelder salg av varer og tjenester § 349a, og forbud mot spredning av diskriminerende budskap, trusler, forfølgelse osv. utfra de samme diskrimineringsgrunnlag i § 135a.

 

Mer info

Et forbud mot forskjellsbehandling ved ansettelse bl.a på grunnlag av funksjonshemning finnes i § 54 i Arbeidsmiljøloven.

En lov mot etnisk diskriminering vil bli vedtatt av Stortinget i nær fremtid.

Regjeringen foreslår også et felles Diskriminerings- og likestillingsombud for kjønn og etnisitet.

Det har altså både vært strafferettslig og sivilrettslig vern mot diskriminering av en del befolkningsgrupper i Norge i lengre tid, og i tråd med internasjonal utvikling bygger Norge nå ut det sivilrettslige vernet mot diskriminering.

Manglende tradisjon er altså ikke et holdbart motargument mot anti-diskrimineringslovgivning for funksjonshemmede. Derimot er det korrekt å si at det i Norge som i en del andre land, ikke erkjennes at funksjonshemning er et diskrimineringsgrunnlag på linje med kjønn, etnisitet, religiøs og politisk overbevisning, nasjonal opprinnelse og seksuell orientering. Historisk har imidlertid, heller ikke de ovenfor nevnte gruppene blitt erkjent som grunnlag for diskriminering, For eksempel var homoseksualitet kriminalisert i Norge fram til 1972.

 

9) Loven velter ansvaret for å endre fordommer og diskriminerende handlinger over på den enkelte.

Loven velter ansvaret i vel så stor grad over på dem som forbys å forskjellsbehandle, dvs. produsenter og leverandører av varer og tjenester. Dette vil føre til at den enkelte som i dag er henvist til å ordne opp selv, uten et rettslig grunnlag å støtte seg til, på sikt vil oppleve at det blir flere tilbydere som kjenner til loven, og vet at det har konsekvenser å bryte den.

 

10) Loven privatiserer diskriminering som en sak mellom den enkelte og domstolene.

Etablering av et sivilrettslig håndhevingsapparat, slik vi kjenner det fra likestillingsområdet, Likestillingsombudet, bidrar til at den enkelte ikke må gå til domstolen for å få sin sak behandlet, kf. pkt. 8.

Det bør også legges opp til at det kan reises felles søksmål når en gruppe rammes, samt at andre enn den diskriminerte, for eksempel organisasjoner, kan være partsrepresentant.

 

11) Loven vil innebære for store kostnader for samfunnet.

Dette motargumentet er både riktig og uriktig.

Det er dyrt å reparere på gamle synder, og derfor må det legges opp en strategi for fjerning av barrierer over tid som bl.a sikrer at alle ombygninger av eksisterende bygningsmasse og transportmateriell tar utgangspunkt i prinsippene for universell utforming.

Ved nybygg, nye anskaffelser av utstyr og materiell og ved investering i ny teknologi, er det ikke gitt at det å tilrettelegge for alle, fører til ekstra kostnader. Kostnadsnivået avgjøres først og fremst av om alle viktige og relevante hensyn kommer med i planleggingsfasen, i bestillingsprosessen og i selve gjennomføringsfasen. Dette krever at standarder finnes og etterfølges, og at nødvendig kompetanse bygges opp.

 

Mer info

Kostnadene ved å ikke legge til rette for at flest mulig kan reise kollektivt, skaffe seg kunnskap og utnytte sine evner og ressurser i arbeidsliv og på andre samfunnsområder, må også trekkes inn i en slik argumentasjon. Dyre særordninger og spesialløsninger som kunne vært unngått, er ikke god samfunnsøkonomi.

 

 

12) Loven truer det kommunale selvstyret

Det kan vanskelig forsvares at hensyn til kommunalt selvstyre skulle være viktigere enn innbyggernes krav på å bli vernet mot diskriminering. Det ville være direkte udemokratisk å opprettholde en diskriminerende praksis med henvisning til at kommunen må få gjøre som den vil.

Kommunene skal tjene alle innbyggerne, bl.a gi service og tjenester som er tilpasset alle innbyggeres ulike løsningsbehov. En lov som setter standarder for tilgjengelighet vil være med på å bevisstgjøre beslutningstakerne om hva som kreves for at kommunen skal kunne tjene alle innbyggere uansett funksjonsevne.

 

13) Loven er i utakt med moderniseringen av velferdsstaten: forenkling og nedbygging av reguleringer i det offentlige.

Det vil ikke kunne forsvares å avskaffe Likestillingsloven og Likestillingsombudet, fordi man vil ha færre reguleringer og kontrollinstanser. Like lite kan et slikt argument brukes mot å etablere et sivilrettslig vern mot diskriminering av borgere som i dag ikke har et slikt vern.

Det er utvilsomt et stort potensiale for forenkling innenfor offentlig forvaltning. Men man må kunne forutsette at målet med moderniseringen er å ivareta borgernes interesser på en bedre måte.

Mer info

Den prosessen som er i gang for å gi etniske minoriteter et sivilrettslig vern mot diskriminering, og debatten om etablering av et felles ombud for kjønn og etnisitet, vil dessuten bidra til at det utformes en modell for lovgivning og håndhevingsapparat på diskrimineringsområdet. En slik modell vil gi forutsigbarhet og fremstå som oversiktlig for publikum, enten den innebærer et felles tilsyn eller separate tilsyn.

 

14) Loven innebærer en fallitterklæring for den Skandinaviske velferdsmodellen.

Argumenter som hevder at et virkemiddel bryter med tradisjoner og ideologier, virker alltid tunge og nesten uangripelige. Spørsmålet er om de bygger på gale forutsetninger, slik som vist i pkt. 8 ovenfor.

En anti-diskrimineringslov innebærer innføring av et forbud mot forskjellsbehandling som inntil nylig, ikke er lovhjemlet i Skandinavia. Skyldes det at den Skandinaviske velferdsmodellen innebærer systematisk prioritering av andre virkemidler enn lovgivning; virkemidler som overflødiggjør rettslig vern mot diskriminering?

Det som kjennetegner den Skandinaviske velferdsmodellen og som gjør den unik i verden, er den aktive bruken av fordelingspolitiske virkemidler for å sikre at alle borgere får dekket sine grunnleggende velferdsbehov. Folketrygdloven sikrer universelle rettigheter.

Samtidig er fraværet av en del virkemidler for å sikre full tilgang og tilgjengelighet til produkter, varer og tjenester fremtredende i Skandinavia.

Den Skandinaviske velferdspolitikken preges i høy grad av tro på at "den gode vilje" vil sikre at samfunnsutviklingen går i riktig retning, dvs. at målet om full deltakelse og likestilling nås uten bruk av de styringsverktøyer som en del andre land har tatt i bruk.

 

Mer info

Politikken preges av en vegring eller motvilje mot å ta i bruk de muligheter som ligger i styringsverktøyer som konsesjonslovgivning, løyver og bevillinger for å sikre at de varer og tjenester som tilbys fra private og offentlige aktører, blir gjort tilgjengelige for alle borgere. (Se NOU 2001:22 Fra bruker til borger).

Stat og kommune benytter ikke sin sterke posisjon som storkunde i markedet til å stille krav om at produkter og tjenester utformes utfra prinsippet om universell utforming. Lovgivning om offentlige anskaffelser inneholder ingen krav om at hensynet til mennesker med funksjonsnedsettelser skal ivaretas ved innkjøp.

Resultatet har vært at store offentlige prosjekter, bl.a innenfor samferdselssektoren, offentlige kontrakter og deregulering av markeder, har ført til at nye funksjonshemmende barrierer er blitt skapt de siste årene, barrierer som vi må leve med i mange tiår fremover, eks. flytoget. Verken forslag til ny telelov eller plan- og bygningslov inneholder noe som vil hindre at denne ekskluderende politikken ikke vil fortsette.

St.meld.nr. 40 (2002-2003) Nedbygging av funksjonshemmende barrierer slår fast at man fortsatt vil satse på andre virkemidler innenfor samferdselssektoren enn de juridiske. Meldingen gir kun vage anvisninger på hvordan man vil sikre at statlige innkjøp ikke vil ekskludere, i formuleringer som at man: ”vil ta sikte på å oppfordre til” at det stilles krav ved statlige innkjøp.

EU har vedtatt et innkjøpsdirektiv som ligner på det man har hatt i USA i mange år, for å sikre at offentlige anskaffelser kan benyttes av alle. USA har et generelt pålegg om at varer og tjenester skal være tilgjengelige for alle borgere i ADA-lovgivningen. I tillegg har man lovgivning, bl.a The Rehabilitation Act, om bruk av anti-diskrimineringsklausuler i kontrakter, noe som innebærer at bedrifter som vil ha kontrakt med føderale, statlige eller lokale myndigheter, må forplikte seg til å ikke diskriminere utsatte grupper på arbeidsmarkedet.

For mer informasjon om internasjonal lovgivning og bruk av ulike rettslige virkemidler i ulike land, se bl.a Lappalainens artikler: ”Lagar mot diskriminering – Ur ett jämförande perspektiv” og ”Anti-discrimination clauses in public contracts” på www.stopdisk.no/artikler/)